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黄永军1999年1月,国务院转发了《教育部面向二十一世纪教育振兴行动计划》，该行动计划把“实施跨世纪素质教育工程，提高国民素质”作为首要任务提出。1999年6月，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》发布，第三次全国教育工作会议召开，时任党和国家领导人江泽民、朱镕基、李岚清等同志在会上发表重要讲话。随后，一场轰轰烈烈的素质教育大讨论在全国展开。2000年1月，教育部发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，全国各地转发和相应成文，对“减负”的关注骤然升温。2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”成为当中的一项重要任务。2001年6月，经国务院同意教育部颁布《基础教育课程改革纲要（试行）》，“构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系”是其要旨，随后，声势浩大的新课程改革运动在全国广泛兴起。2005年6月，前教育部长何东昌就素质教育推进不力的忧虑上书胡锦涛总书记，详陈了当前教育特别是基础教育急功近利大搞应试、片面追求升学率、学生课业负担过重、严重损害青少年学生身心发展的弊端，胡总书记向有关领导同志做出重要批示，要求认真调研寻求解决问题的思路，随后，由国内教育界各路领衔专家牵头进行了大规模的素质教育大调研，形成分专题调研报告。2008年8月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》开始酝酿，于2008年底和2009年前三个月第一次公开征求全社会意见。2010年7月，第四次全国教育工作会议召开，胡锦涛、温家宝等党和国家领导人发表重要讲话，《教育规划纲要》颁布，当中“序言”对当前我国教育现状做了客观概括：“我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不完善，学校办学活力不足；……”这说明，当前素质教育的推进形势仍然十分严峻。 素质教育，国家已大力宣传倡导了十一年，如今，素质教育的理念可以说已经深入人心，并为人们普遍接受。但这一为人们普遍接受的理念为什么不能普遍地转化为实际行动？为什么“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实”的现象励精图治却持续十一年盛行至今？ 任何事物的运动都是有规律的，把握了规律就可以事半功倍，如果没有把握规律，恐怕连事倍功半都做不到。素质教育推进不力，只能说明我们在过去的十多年里并没有真正把握我国素质教育推进的内在机理，并没有真正按照素质教育推进的规律办事，因此尽管我们煞费苦心、全国上下用尽全力，也不能真正地、实质性地推进素质教育。我们以往发布的多项教育政策，对教育的各方面工作的思路看上去都是很好的，但缺乏的是对各方面教育工作相互联系、相互配套的机制的揭示，就如同是散落在盘子当中的珍珠，既没有通过穿针引钱把这些珍珠穿起来，更找不到提起这些珍珠的“纲领”，找不到教育工作实践的纲领，也就是没有发现教育工作的规律，因而也就不可能真正地做好、高效地做好教育工作。由于国家是个巨大的系统，包罗的工作有诸多的方面，因此中央政府只能就教育工作的大方向予以把握并相应支持，至于教育工作自身的内在运转规律，只能由教育行业工作者自己去探索。为了下一步真正把《教育规划纲要》精神落实，为促使正在全国各地全面展开的改革试点工作试出成效，为避免瞎折腾和重蹈覆辙，我们的新一轮的教改试验必须要有新的、符合素质教育推进规律的思想作主导。
众所周之，素质教育的落实最终要落实在课堂上，因而教师的重要性毋庸置疑。但是，急功近利的应试环境使教师很难按照素质教育的要求教育教学。众多中小学为什么没有遵照政策精神全面实施素质教育？为什么学生过重的课业负担总也减不下来？原因其实很简单，当按照素质教育要求进行教育教学，未必比实行驾轻就熟的填鸭教法、题海战术更有助于通过中考、高考设定的更高一级学校的录取要求时，急功近利的应试教育仍会大行其道，违背国家德智体美全面发展的教育方针的行为，违背素质教育宗旨的行为仍会盛行。 这种情况也绝非县级、地市级乃至省级教育行政部门所能控制。从素质教育实施的角度看，县级政府所能做的事情是极其有限的，主要是政策的传达和监督执行，以及外围保障性兼或指导性的工作，很难实质性地牵动素质教育工作本身。 许多地市级教育行政部门具有中考的命题权，因此在本地区素质教育的贯彻落实方面可以发挥些微的实质作用。 所谓“些微”，是因为中考是受制于高考的、是被高考指挥的，或者说中考是通向高考的一级阶梯，中考的命题思路、组织模式总体上与高考一脉相承,在一定程度上是在为高考做准备，高考才是最终的目标。由于高考升学率的横向比较和竞争，同样存在于省内地市级地区之间，这一指标，也是本级政府、社会判断本地区教育水平的一个潜在的抑或显性的重要指标。因此，地市级教育行政部门在推进素质教育方面的能效，依然是很有限的，对推进素质教育改革的态度也是很谨慎的。 到了省一级教育行政部门，推进素质教育的能效可有相当程度的提高，一个关键原因是进入高等学校的指标当前是以省为单位划拨的，一些省份还有高考自主命题的权限，这就更加扩大了省级部门推动实施素质教育的空间。山东近年以省作为一个整体而进行的旨在推进素质教育的改革，虽然是以行政命令的方式要求全省范围的学校一律规范办学行为，但在整体上确实减轻了中小学生过重的课业负担，降低了办学的总消耗，特别是缓解了学生身心健康的透支，从而为素质教育的推进创造了有利条件。但必须看到，省级教育行政部门推进素质教育的行动也是受到很大局限的，比如不大可能对遍布全国的高校的录取政策进行控制，而高校的录取政策又是左右基础教育教学行为的一大关键因素，因此，省级教育行政部门所能做的，是按照素质教育的要求生硬地规定中小学的办学行为以形成一种硬性的规范，而不是让中小学“从心所欲，不逾矩”地自动形成高效益的办学秩序，二者的效率、效果的差别是显而易见的。 国家教育主管部门的职能是为全国各级各类教育机构卓有成效地开展教育改革、推进教育工作创设良好的宏观秩序环境，但种种现实表明目前仍未较好地做到这一点。不以行政命令的方式为主，而是通过科学的制度设计，让教育系统各方面自然有序运转，不声不响、无为而治地达到全面落实素质教育、贯彻德智体美全面发展教育方针的目的，当是国家教育主管部门孜孜以求的使命。要使素质教育的落实成为教育系统各方面的自觉行动，有一个很关键的、高效能的杠杆，就是高考制度、包括高校录取制度的改革。这是国家教育主管部门应为、能为但也难为的推进素质教育的关键举措，这只有从国家层面协调统筹才行。 我们十一年来素质教育推进成效不高的一个关键原因就是，我们的各项改革措施始终没有真正地配套、内洽，尤其是高考改革严重滞后！我们以往过多强调的是各地、各校改进教学方法、减轻课业负担、保障锻炼时间，但在学生升学时却基本上只看文化课分数，而不看学生所付出的身心代价、社会认知与实践的缺失、创新力的磨蚀等。对基础教育教学的政策要求与实践中的考评标准不配套、不切合、相脱节，恐怕是素质教育不能落在实处的根本原由。当高考分数，或文化课的分数，只是作为高校录取新生的部分依据而不是全部依据时，学生、教师、学校自然会从对文化课的过分关注而有所转移，自然会随着考试与录取政策的取向优化而调试教育教学行为。这样，素质教育的轨道才有望被理顺，素质教育才有望逐步地、水到渠成地、高效地落到实处。 当前，打破“唯分录取”已经成为许多地方和高校的共识并成为尝试高考改革的重要依据，但对于录取依据如何科学把握，录取进程如何公正高效进行等这样一些关键问题的处理恐大多还处在迷茫之中。这是当前教育领域需要抓紧研究的一大关键问题。高校录取从高考分数的单一标准到反映人综合素质的多样化标准，无疑将增加高考录取的操作难度，特别是对高校诚信操守提出了更高的要求。这需要从国家层面制定规范。这方面的工作虽有难度，但绝非不能做和不可能做好。但若不做，则素质教育就可能永远停留在口头上；若等着大的社会环境改善了我们再去做，则不仅会延误教育发展的时机，也是对教育作为社会进步推动力量的社会责任的懈怠。 总之，如果没有国家层面科学、周密的教育制度设计，如果不能建立起基础教育教学的日常行为与高校录取的配套衔接机制，则无论对省、地、县、校进行怎样的教育理念灌输、进行怎样的教育教学行为规范，都很难激发起各地、各校实质性的素质教育行动。僵硬的命令只能激起僵化的行动；即令出现一些积极的行动、尝试，也很难有效地统合成为推进素质教育的强大动力。
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